 |
| В. Ишаев |
|
|
Кадровое начало
Министерство по развитию Дальнего Востока было создано 21 мая. Одним из инициаторов его появления принято считать Дмитрия Медведева, ставшего премьером после того, как Владимир Путин был избран президентом. Главой министерства стал полпред президента в Дальневосточном федеральном округе (ДФО) Виктор Ишаев - экс-губернатор Хабаровского края и самый «тяжеловесный» политик макрорегиона. Его также считают человеком, пользующимся поддержкой господина Медведева: не зря же тот назначил Виктора Ишаева весной 2009 года своим полпредом, а до этого соглашался со многими его идеями, касающимися развития Дальнего Востока.
Еще весной было ясно, что новое ведомство заработает не сразу: сам господин Ишаев отводил на период становления примерно три месяца. Дел ему предстояло и вправду немало: подобрать кандидатуры нескольких заместителей и почти 250 чиновников, которые должны работать сразу в двух городах - Москве и Хабаровске. Требовалось укомплектовать штаты и найти приличное здание, куда было бы не стыдно позвать высоких иностранных гостей. А главное - утвердить положение о дальневосточном министерстве. Орган для российского правительства был принципиально новым, и чем он должен заниматься, мало кто понимал.
Ни со зданием, ни с кадрами у Виктора Ишаева проблем как будто бы не возникло. Под ведомство подобрали особняк в историческом центре Хабаровска, на главной улице, Муравьева-Амурского: там еще с советских лет размещался гостиничный комплекс, а в новое время поселились и популярные заведения общественного питания. Под руководство министерства зарезервированы престижные черные седаны Nissan Teana с номерами серии «ООО». А своими заместителями господин Ишаев сделал проверенных соратников.
Помогать разбираться в вопросах ЖКХ и ТЭК в министерство пришел Юрий Оноприенко, в 2001-2009 годах спикер регионального парламента, с 2009 года - первый заместитель, а затем заместитель главы краевого правительства. Административные вопросы взял на себя руководитель аппарата правительства Хабаровского края Геннадий Кондратов (работал в структуре с 1993 года). Экономика досталась экс-гендиректору ОАО «РАО ЭС Востока» Ивану Благодырю и бывшему главе ООО «Газпром инвест Восток» (дочка «Газпрома») Дмитрию Шелехову. Еще одним замом стал помощник господина Ишаева по аппарату полпредства президента в ДФО Игорь Аверин, трудившийся там с самого 2000 года. Постепенно штат Минвостокразвития стал заполняться, причем также за счет испытанных кадров: очень многие чиновники перешли туда из аппарата полпреда или краевого правительства, где работали с Виктором Ишаевым долгие годы.
Борьба за права и имущество
С полномочиями пришлось сложнее. Президентский указ о создании Минвостокразвития определил, что структура будет координировать деятельность по реализации госпрограмм на территории ДФО, управлять здесь же федеральным имуществом (за исключением лесфонда, особо охраняемых природных территорий федерального значения и имущества ВПК), а также контролировать осуществление властями регионов полномочий федерации, переданных им центром. Но эти рамки предстояло серьезно уточнить, чтобы избежать пересечения с полномочиями многих влиятельных ведомств.
В начале июня в правительство был внесен проект положения о Минвостокразвития. Подготовленный Виктором Ишаевым документ предполагал закрепление за ведомством очень серьезных прав. Например, предполагалось, что оно будет осуществлять на территории ДФО «функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований».
Министерство должно было стать ни много ни мало главным распорядителем всех бюджетных средств, поступающих на территорию ДФО по всем госпрограммам, ФЦП и ведомственным программам.
Господин Ишаев хотел, чтобы Минвостокразвития самостоятельно определяло порядок координации органов исполнительной власти на территории округа, что фактически ставило под его контроль все территориальные представительства всех других министерств и ведомств. Претендовало Минвостокразвития и на большую часть полномочий Росрыболовства - в части определения квот на вылов рыбы, правил рыболовства и границ промысловых участков. Всего же Минвостокразвития было намерено ограничить или лишить полномочий на территории ДФО не менее десяти федеральных ведомств: кроме Росимущества и Росрыболовства свои полномочия предстояло бы сократить Минприроды, Минсельхозу и даже Минюсту. А принятие положения в таком виде, каким его видел Виктор Ишаев, предполагало корректировку целого пакета из 26 нормативных актов - от федеральных законов и указов президента до приказов отдельных федеральных ведомств.
Сам господин Ишаев в начале июня пояснял, что министерство претендует лишь на участие в согласовании и координации федеральных дальневосточных программ, при этом другие федеральные ведомства (в том числе полпредство) продолжат работать в регионе в прежнем режиме. «Я не исключаю, что в перспективе у нас будет восемь таких министерств (подобных дальневосточному). Если образуется восемь министерств - это не значит, что не будет Минрегиона, ведь восемь территорий не могут идти кто куда, должна быть единая государственная политика. Я не претендую на разработку программ - я претендую на участие в согласовании, финансировании, на координацию и реальное направление программы на территорию. Наши функции никак не пересекаются»,- говорил господин Ишаев.
Впрочем, прошло всего три недели, и в аппаратных согласованиях с Минрегионом, Минприроды, ФСТ, Минфином, Минэкономики и Минсельхозом дальневосточное министерство подрастеряло вес. Так, из проекта был исключен блок, относящийся к нормотворчеству ведомства в области биоресурсов, как и упоминание о природных ресурсах вообще (первоначально под контроль ведомства предлагалось отдать все полезные ископаемые региона, за вычетом стратегических месторождений). Новая редакция положения уже не говорила о выработке какой-либо госполитики на Дальнем Востоке и распоряжении всеми средствами. Зона ответственности Минвостокразвития значительно сузилась - до «функций по координации деятельности по реализации госпрограмм и ФЦП» на территории округа в рамках «перечня, утверждаемого правительством».
В то же время, подписанное 30 июня премьером Дмитрием Медведевым положение о министерстве сохранило за ним право «осуществлять полномочия собственника федерального имущества на территории ДФО в порядке и пределах, установленных федеральными законами, актами президента и правительства». Положение закрепило, что Минвостокразвития может обращаться в Росимущество с предложениями об изъятии из оперативного управления «излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению» имущества и обжаловать решения этого агентства у главы Минэкономики. Однако ни права назначать и увольнять руководителей ФГУПов, ни возможности укрупнять или ликвидировать такие предприятия, ни контроля над федеральными земельными участками положение не предполагало.
Виктор Ишаев, впрочем, после одной аппаратной неудачи не сдался. В конце ноября его ведомство направило на согласования в другие ведомства проект правительственного постановления, которое определило бы порядок и пределы, в которых Минвостокразвития может осуществлять полномочия собственника федерального имущества. Документ практически полностью повторяет идеи, предлагавшиеся господином Ишаевым в начале лета. Так, министерство помимо функций управления получает полномочия по распоряжению федеральным имуществом и контролю за его использованием, в частности, имеет право проводить проверки.
Не обойдена вниманием и приватизация - министерство по проекту получает полномочия по проведению торгов и оценке приватизируемых активов. Для осуществления этих функций предлагается переподчинить Минвостокразвития территориальные подразделения Росимущества. При этом министерство собирается само вести реестр федерального имущества, расположенного в регионе. Все эти меры необходимы для того, чтобы «сократить сроки принятия управленческих решений», «более эффективно управлять федеральным имуществом в условиях усиления глобальной конкуренции со стороны стран Восточной Азии» и «укрепить позиции дальневосточных компаний на мировых высокотехнологических рынках», говорится в пояснительной записке к документу. Предложения, впрочем, пока не встретили понимания в Минэкономики: там считают, что амбиции министерства выходят далеко за пределы полномочий, закрепленных в положении о нем.
Программа, которой еще нет
Ключевой блок полномочий Минвостокразвития относился к госпрограммам. Согласно положению, в ведении министерства находятся приоритетные инвестпроекты ДФО, согласование создания особых экономических зон, реализация и сроки конкретных проектов в рамках госпрограмм и ФЦП, а также (во взаимодействии с Минрегионом) разработка и контроль стратегий развития субъектов округа и обеспечение их соответствия федеральным планам.
В августе Минвостокразвития внесло в правительство проект постановления «Об утверждении перечня государственных программ и федеральных целевых программ, в том числе долгосрочных, координацию деятельности по реализации которых осуществляет Министерство РФ по развитию Дальнего Востока». В середине ноября Дмитрий Медведев подписал распоряжение, определившее министерство ответственным исполнителем госпрограммы «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона». Ведомство также стало госзаказчиком - координатором двух ФЦП: «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» и «Социально-экономическое развитие Курильских островов на 2007-2015 годы».
Положение ответственного исполнителя дает Минвостокразвития немалые полномочия. Согласно действующему порядку разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм (утверждено постановлением правительства от 2 августа 2010 года №588), ответственный исполнитель - основная структура, разрабатывающая и реализующая госпрограмму. Ведомство ежегодно утверждает план реализации госпрограммы, который предоставляется в Минэкономики и Минфин, отчитывается о ходе реализации и оценке эффективности госпрограммы, а также корректирует ее в течение года.
Но сразу после получения министерством функций исполнителя дальневосточной госпрограммы до 2020 года выяснилось, что управлять пока особо и нечем: самой программы до сих пор нет. Минрегион опубликовал ее проект на своем официальном сайте в конце октября. Для ее реализации предлагалось потратить из федерального бюджета 2 трлн руб., правда, объемы согласованных Минфином средств были значительно меньше данной суммы. Виктор Ишаев заявил, что к концу первого квартала 2013 года внесет на рассмотрение правительства обновленный документ, поскольку первоначальный вариант госпрограммы «во многом неприемлем».
В частности, подчеркнул министр, «объемы финансирования не позволят Дальнему Востоку достичь опережающих темпов развития». Проект ФЦП развития Дальнего Востока и Забайкалья до 2018 года, являющейся частью госпрограммы, внесен в правительство в сентябре. В рамках ФЦП может быть выделено около 540 млрд руб. Но Виктор Ишаев настаивает, что Дальний Восток для опережающего развития должен получать финансирование проектов не по 100 млрд руб. в год, а по 600-800 млрд руб.
В начале ноября Минвостокразвития направило во Внешэкономбанк перечень из 92 приоритетных инвестиционных проектов, которые могли бы быть осуществлены с привлечением средств дочернего ОАО «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона». Фонд был создан в декабре 2011 года для того, чтобы помогать бизнесу реализовывать крупные проекты (с требуемым финансированием более 0,5 млрд руб.), но пока толком так и не заработал: ни проектов, ни реального финансирования у него еще нет. До 2015 года, как обещает банк, планируется выделить в виде кредитов 70 млрд руб., а решение о докапитализации уставного капитала фонда в размере 15 млрд руб. уже принято, но эти средства расходовать пока не на что.
Предложения Минвостокразвития как раз и призваны сдвинуть ситуацию с мертвой точки. Среди выдвинутых ведомством господина Ишаева проектов пять имеют межрегиональное значение - это модернизация и реконструкция Байкало-Амурской железнодорожной магистрали, модернизация Транссибирской магистрали, соединение Транскорейской магистрали с сетью железных дорог России с выходом на Транссиб, строительство мостового перехода с материка на остров Сахалин, а также развитие аэропортов Дальнего Востока. Но все это - крайне дорогостоящие проекты. К примеру, на реконструкцию Транссиба и БАМа, по подсчетам главы ОАО РЖД Владимира Якунина, озвученным в июле, требуется соответственно 181 млрд руб. и 737 млрд руб. - в сумме лишь немногим меньше 1 трлн руб.
Льготы, которые будут
Одновременно в конце ноября Минвостокразвития обнародовало предложения по стимулированию предприятий региона налоговыми льготами, которые направило в федеральное правительство. В документе были прописаны предложения по введению в ФЗ «О развитии Дальнего Востока» пунктов, касающихся отмены налогов на прибыль, имущество, земельного налога по отношению к вновь созданным предприятиям на период, необходимый для их выхода на рентабельную работу. Эту идею господин Ишаев вынашивал давно. Помимо этого министерство посчитало необходимым уменьшить для компаний на территории Дальнего Востока ставку НДС, а для физлиц - не взимать НДФЛ с сумм надбавок за работу в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностям и районных коэффициентов.
Еще в сентябре эту идею поддержал Дмитрий Медведев. «У меня у самого уже зреет убежденность в том, что нам Дальний Восток и Восточную Сибирь не поднять без создания дифференцированных налоговых режимов, даже несмотря на то, что, скажем откровенно, целому ряду наших экономических ведомств эта идея не слишком нравится»,- сказал премьер на встрече с сенаторами. Без особых мер, подчеркнул господин Медведев, Дальний Восток обречен на рутинный рост. «Поэтому нам нужно действительно набраться мужества и создать разные налоговые и имущественные режимы, что на самом деле непросто и повлечет довольно значительные споры и внутри правительства, скажем откровенно, и между регионами, и на других уровнях. В этом случае у нас есть шансы все-таки привлечь какие-то дополнительные деньги, это совершенно очевидно»,- сказал глава правительства.
У идеи особого дальневосточного налогового режима по-прежнему много противников. Несмотря на то что ее поддерживает президент Владимир Путин, у ряда ведомств есть опасения на этот счет. Например, Минфин полагает, что налоговые льготы для новых предприятий в Сибири и на Дальнем Востоке уведут туда действующие производства из других регионов. Об этом заявил министр финансов Антон Силуанов в рамках слушаний по проекту федерального бюджета на 2013-2015 годы в Общественной палате. «Здесь есть другой риск: если мы освободим новое производство, действующие производства будут открывать там бизнес, закрывая здесь»,- сказал господин Силуанов, добавив, что «идеология правильная» и правительство уже делало нечто подобное в рамках особых экономических зон, «но этот проект не везде удался».
29 ноября на заседании президиума Госсовета, посвященного вопросам развития Дальнего Востока, президенту Владимиру Путину мысль о необходимости налоговых льгот еще раз озвучили дальневосточные губернаторы и сенаторы. Господин Путин идею поддержал и конкретизировал. В частности, он предложил «установить нулевую ставку федеральной части налога на прибыль в первые 10 лет работы вновь создаваемых производств, так называемых гринфилдов» (и оговорился: речь идет «о промышленных предприятиях с объёмом инвестиций не менее 500 млн рублей»). «Можно было бы подумать - а правительству нужно проработать, конечно,- о том, чтобы освобождать от налога на добычу полезных ископаемых по твердым полезным ископаемым при условии соблюдения того же требования: инвестиции не менее 500 миллионов рублей.
Можно было бы подумать о том - и прошу правительство проработать,- чтобы внести изменения в действующее законодательство с тем, чтобы региональные власти могли бы предоставлять льготу по налогам не минус 4,5 процента, как сегодня (сегодня они могут 4,5 процента снижать), а вводить даже нулевую ставку. Но для этого нужно внести соответствующие изменения в закон. Я прошу это проработать и в самое короткое время сделать соответствующие предложения. Имеется в виду налог на прибыль»,- сказал президент.
Госкорпорация возвращается?
Однако на этом же заседании над Минвостокразвития неожиданно грянул гром. В выступлении Владимир Путин отметил, что систему управления развитием Дальнего Востока «конечно, нельзя признать эффективной». «Министерство по развитию Дальнего Востока пока не оправдало своего предназначения»,- пояснил свою мысль президент. Федеральные целевые программы, реализуемые в восточной части страны, переданы под контроль Минвостокразвития только с 13 ноября. А внести дальневосточную госпрограмму в правительство, напомнил господин Путин, было необходимо еще до 1 июля. «В результате мы имеем размывание ответственности и провалы в работе. Нам предстоит создать систему управления, которая бы точно соответствовала целям ускоренного подъема восточных территорий России», - отметил президент.
Владимир Путин сообщил, что готов вернуться к идее создания госкорпорации по развитию Дальнего Востока. «Я знаю, что этот подход далеко не всеми разделяется. Готов, тем не менее, вернуться к этому вопросу. Но надо предлагать что-то действенное, эффективно работающее. Давайте подумаем, какие другие возможные управленческие механизмы можно предложить и реализовать. Главное, они должны быть адекватными сложностям задач, которые нужно решать»,- призвал президент.
Идея ГК была, напомним, выдвинута на встрече с господином Путиным тогдашним главой МЧС Сергеем Шойгу еще в январе 2012 года, и всю весну правительство готовило закон о развитии Сибири и Дальнего Востока, который предполагал предоставление госкорпорации колоссальных ресурсов и полномочий. Но потом идея как будто бы умерла - с созданием Минвостокразвития о дальневосточной ГК говорить перестали. И вот заговорили опять.
Виктор Ишаев в июле говорил, что «госкорпорации пока не может быть априори». «Если мы рассматриваем создание любого предприятия или фонда в качестве механизма решения дальневосточных проблем, я двумя руками буду выступать „за“. К сожалению, к госкорпорации как институту развития территории много вопросов.
К примеру: как вы думаете, решение корпорации должно носить обязательный характер для других структур? Нет. Но в проекте было записано, что руководители этого органа могут принимать решения, которые обязательны для исполнения других структур. Даже с юридической позиции это в корне неправильно, так как речь идет о хозяйствующем субъекте. Во-вторых, этой структуре требуются очень мощные преференции, но для чего? Полагаю, что специальные льготы нужно давать инвестору. Только тогда это оправданно»,- говорил министр.
Пока же вопрос о ГК повис в воздухе. Критику президента Виктор Ишаев воспринял, как заявил он на самом заседании, «правильно». «Мы понимаем это не только как стимул к работе, но и как механизм решения проблем. Мы будем их решать более настойчиво, учитывая сегодняшнюю вашу критику»,- пообещал министр Владимиру Путину. Выйдя к прессе, он заверил, что ни о каких отставках или расформировании министерства речи не идет.
Со стороны создается впечатление, что Минвостокразвития к концу года заметно активизировалось: практически все его действительно значимые новости приходятся на ноябрь и декабрь. Ведомство продолжает вносить в правительство проекты нормативно-правовых актов и предлагать различные идеи по регулированию важных для Дальнего Востока отраслей. Биоресурсы, например, Виктор Ишаев предложил продавать только на электронных торгах, чтобы победить воровство и коррупцию. В самой структуре говорят, что «работа началась давно, но ее плоды раньше были не так заметны», и обещают наращивать объемы работ: над одной только госпрограммой ведомству предстоит потрудиться немало.
Но пока, если определять «вес» органа власти по объемам выделяемых средств, у Минвостокразвития он минимален: из всех федеральных органов оно получает наименьшее финансирование - всего 800 млн руб. в следующем году, в 2014-2015 годах эта сумма сократится до 280 млн руб., то есть до нынешнего фонда оплаты труда. А то, что Владимир Путин вернулся к идее госкорпорации, действительно заставляет задуматься, не будет ли роль министерства в конечном счете сведена к простому наблюдению за тем, как федеральный центр и дальше сам решает, что же делать с Дальним Востоком.
Дмитрий Щербаков,
ДФОбзор. Итоги года. Декабрь 2012
